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Le circuit du Trésor, antre du pouvoir monétaire en Algérie

Dans cette analyse, l’économiste Fatiha Talahite explique comment les arrangements institutionnels mis en place dans la France de l’après-guerre excluant les «  indigènes  » et leurs institutions –refoulés dans «  l’informel » –, ont façonné l’économie de l’Algérie postcoloniale.


Ministère algérien des finances. Photo DR

Dans une première analyse, nous avons examiné la politique monétaire menée par la Banque d’Algérie sous la présidence de Bouteflika. Notre conclusion était que ceci n’était que la face visible de l’iceberg, la Banque d’’Algérie ayant servi d’’interface formelle avec les institutions financières internationales (FMI et Banque Mondiale), dont elle semblait appliquer les conseils à la lettre, tandis qu’une large part du pouvoir monétaire s’était déplacée vers un compte spécial du Trésor, le Fond de régulation des recettes (FRR), dont la gestion était opaque. Dans cette seconde partie, nous allons voir comment le FRR a renforcé le poids financier du Trésor public par l’accumulation des excédents de la fiscalité pétrolière, lui permettant ainsi de contourner les contraintes de la politique monétaire.

S’il semble y avoir aujourd’hui un consensus sur l’état de déliquescence avancée du «  système algérien  », entre la rue qui réclame son «  départ  », les décideurs qui prétendent le réformer à coup de décisions bureaucratiques, les experts qui n’y voient que matière à «  modernisation  » et les activistes politiques qui misent sur sa «  démocratisation  », il y a une ignorance partagée de ce qu’est réellement ce système, sa nature profonde. Les explications sommaires renvoyant à l’incompétence et la corruption des décideurs, l’absence de démocratie, la trahison des idéaux de la révolution, l’ingérence étrangère, relèvent le plus souvent de l’indignation morale. Par cet article, nous ne prétendons pas en avoir percé tout le mystère, loin de là, mais du moins, essayé d’initier une démarche visant à le déconstruire, le mettre à plat, le disséquer.

Notre propos est de comprendre par quelles failles des dysfonctionnements se sont introduits et propagés pour se généraliser à tous les niveaux de l’État et des institutions. Nous envisageons la question sous l’angle de l’héritage institutionnel, au sens où l’entend la théorie économique évolutionniste, en termes de «  dépendance au sentier  » (path dependancy). De quoi sommes-nous dépendants ? Qu’est-ce qui, dans l’histoire de ce système, le détermine encore aujourd’hui ? Notre démarche peut être qualifiée de décoloniale, dans le sens où il apparait que ces institutions prennent racine dans la période coloniale.

Il y a certes eu des velléités de les transformer, voire de les remplacer, notamment sous l’ère du président Boumediene (1965-1979), mais le résultat ne fut que superficiel, à tel point que ce qui fut édifié durant cette période qualifiée de «  socialiste  », a pratiquement été balayé dès la première vague de réformes à la fin des années  1980, mettant à nu la nature coloniale de ce système. Cette incapacité à changer les institutions, à réaliser les «  réformes  » engagées depuis plus de 30  ans, interpelle les observateurs de la scène économique et politique algérienne qui s’étonnent de la pérennité de ce système.

Certains observateurs considèrent qu’en y restant attachés, les « décideurs » se privent des moyens indispensables à leur propre survie, en d’autres mots, que leur attitude ne serait pas «  rationnelle  ». Ces observateurs sont convaincus que pour se maintenir, le pouvoir en place n’aurait d’autre solution que de se moderniser, si ce n’est se démocratiser, comme c’est le cas, dans une certaine mesure et selon des voies différentes, pour nos voisins marocains et tunisiens. Mais ce que l’on constate, au contraire, c’est que ce régime ne semble pouvoir survivre que dans ce paradigme lequel serait même le secret de sa résilience. Quel est donc ce paradigme ?

Héritage colonial et continuités postcoloniales

Dans la France de l’après-guerre jusqu’au début des années  1980, l’essentiel du financement public était obtenu hors marché, grâce à un système centralisé et public de collecte et de distribution de l’épargne dans les circuits économiques nationaux. Ce dispositif, conçu pour sécuriser le financement du Trésor, s’appuyait sur des mécanismes et une règlementation obligeant un ensemble d’agents économiques appelés correspondants du Trésor (particuliers, industriels, collectivités, administrations, institutions bancaires et financières, banques nationalisées, Caisse des dépôts, Caisses d’épargne, Poste, entreprises publiques et semi-publiques) à déposer au Trésor une partie, voire la totalité des ressources collectées.

Ces flux agrégés constituaient des « ressources spontanées » pour le Trésor, qui les centralisait de manière passive, ce qui permettait de couvrir une large part des déficits publics de façon quasi automatique et en dehors de toute procédure de marché. Durant cette période, le Trésor était continuellement irrigué de liquidités qui lui arrivaient de tous les circuits financiers nationaux, rendant inutiles les emprunts sur les marchés financiers. Même les avances de la Banque de France n’ont joué qu’un rôle mineur. L’État emprunteur n’avait à se préoccuper ni du coût de l’emprunt ni du service de la dette. S’il s’endettait, c’était seulement auprès de son propre réseau : il recevait les sommes que ses correspondants déposaient et assurait le règlement de leurs dépenses pour leur compte et sur leur ordre.

Au plan monétaire, alors qu’il canalise les liquidités vers le compte du Trésor à la Banque centrale afin de financer les besoins de trésorerie de l’État, ce circuit joue un rôle dans le contrôle de la masse monétaire. La monnaie scripturale qui circule au sein de ce circuit (monnaie du Trésor) est distincte de la monnaie scripturale bancaire. Pour être convertie en monnaie bancaire ou en liquidités, elle doit passer par sa conversion en monnaie centrale via le compte du Trésor auprès de la Banque centrale.

Ainsi, le Trésor exerce une fonction bancaire par la création d’une quasi-monnaie. Certes, ce pouvoir est limité, car pour devenir liquide, cette quasi-monnaie doit être échangée contre de la monnaie centrale. Pour éviter les fuites du circuit, l’argent des déposants doit être affecté dans les comptes du trésor, de sorte que seule une partie de cette quasi-monnaie soit échangée en monnaie bancaire. De même, une partie de cette monnaie est affectée à l’achat de bons du Trésor.

Marqué dès sa création par une procédure opaque, le FRR l’est aussi dans son fonctionnement : l’affectation annuelle des montants qui lui sont alloués n’est pas soumise ex ante au contrôle du Parlement

Acceptée à l’origine comme un mal nécessaire pour stimuler l’expansion économique de la France et assurer sa reconstruction, la politique du circuit est accusée d’avoir enraciné la dette publique et favorisé l’inflation. Le circuit du Trésor commence à être démantelé entre 1968 et 1973, mais c’est l’avènement de l’Union européenne (Traité de Maastricht 1992) et l’adoption de l’euro (1999) qui rendent sa disparition irréversible. En 2006, la transformation de la Poste en Banque Postale, supprime un des derniers vestiges de ce système. Désormais, l’État dépend des marchés financiers pour financer ses déficits. La dette publique «  négociable  » ou de marché est constituée de titres souscrits par les marchés financiers internationaux.

Bien que dépendant du système financier métropolitain –l’Algérie était incluse dans la zone Franc et la plupart des banques étaient des filiales des banques métropolitaines– le système bancaire colonial avait acquis une certaine autonomie. La Banque d’Algérie, créée en 1851, jouissait de larges attributions (escompte, circulation monétaire, dépôts), mais se heurtait à l’État centralisateur qui ne lui octroyait le droit d’émission que de manière parcimonieuse et pour des périodes limitées.

Après un relâchement des liens avec la colonie du fait de la guerre et de l’occupation, l’État revient en force en 1945, avec la nationalisation de la Banque d’Algérie dans le sillage de celle de la Banque de France et des quatre premières banques commerciales françaises (Crédit lyonnais, Société Générale, Comptoir national d’escompte de Paris et BNCI) et donc de leurs filiales en Algérie, puis la mise en place du circuit du Trésor. Après le déclenchement de la révolution algérienne en novembre 1954, les centres de décision financiers de la colonie sont rapatriés en métropole, et c’est essentiellement à travers le circuit du Trésor qu’est financé le plan de Constantine (1958-1961), programme de développement économique et social visant à neutraliser la rébellion. Par la suite, tant l’architecture de ce plan que les mécanismes de son financement seront intégrés à la politique de développement de l’Algérie indépendante.

Paradoxalement, c’est le nouvel État qui va déployer le circuit du Trésor en Algérie. Tandis qu’en France, il sera démantelé, non seulement il est maintenu en Algérie, mais, il y est étendu et pérennisé. La nationalisation du système bancaire, transformé en administration sous tutelle du ministère des Finances, et de la majorité des entreprises, va élargir le périmètre du circuit du Trésor, qui englobera désormais la quasi-totalité du financement de l’économie. 

Le bilan de cet héritage est nuancé, dans le sens où s’il a permis de pallier la faiblesse du système financier et de mobiliser des ressources pour le développement, ce fut un facteur de blocage qui empêcha l’économie algérienne d’exister en dehors de l’État et du contrôle de l’administration, sauf à proliférer dans l’informel. Ce mode de financement de l’économie sous le contrôle étroit de l’État perpétue un état d’exception économique, une économie de guerre.

Le Fonds de régulation des recettes (FRR)

Au début du premier mandat du président Bouteflika (1999-2004), bien décidées à ne pas réitérer la malheureuse expérience ayant conduit aux plans d’ajustements structurels (PAS), les autorités adoptent le dogme du non-recours à l’endettement externe, en quelque circonstance que ce soit. Ils mettent en place un dispositif pour amortir l’impact des fluctuations du prix du pétrole sur les équilibres budgétaire et extérieur.

Créé en 2000, le FRR est un compte d’affectation spéciale du Trésor, géré par le ministère des Finances, sur lequel sont déposés des montants en dinars non rémunérés. Il n’a pas d’existence institutionnelle autonome. Il ne réalise pas de placements financiers, ni à l’étranger, ni dans le pays et ne détient pas de devises. Il enregistre en recettes les plus-values fiscales résultant d’un niveau des prix des hydrocarbures supérieur aux prévisions budgétaires, lesquelles sont basées sur un prix de référence fiscal du baril (PRF) fixé par les autorités.

La compensation par le FRR se limite aux «  moins-values résultant d’’un niveau de recettes de fiscalité pétrolière inférieur aux prévisions de la loi de finances  » (loi de finances 2004), excluant les déficits liés aux autres recettes.  Cette précision, qui traduit le souci de maintenir recettes et dépenses du FRR dans une même logique liée aux strictes fluctuations conjoncturelles du prix sur le marché pétrolier, exprime la volonté proclamée par les autorités de diversifier les ressources de l’État et constitue également un signal contre la propension à l’augmentation incontrôlée de la dépense publique, caractéristique des économies pétrolières en période de boom.

Dès sa création, le remboursement anticipé de la dette publique par le FRR est déjà une entorse au strict mécanisme de «  régulation de l’équilibre budgétaire  ». On pourrait la comprendre comme une mesure provisoire visant à épurer une situation héritée du passé. Cependant, la décision en 2004 de permettre au FRR de recevoir des avances de la Banque d’Algérie destinées à la «  gestion active de la dette extérieure  », ouvre la porte à un financement de l’endettement de l’État par le FRR.

L’affectation non rémunérée des excédents de ressources d’hydrocarbures au FRR a pour conséquence de rendre impossible tout calcul du rendement de leur utilisation.

D’autres entorses vont faire que progressivement, ce fonds va dériver de son objectif initial. La loi de finances  2006 l’autorise à financer les déficits budgétaires ne résultant plus des seules variations conjoncturelles du prix du pétrole. Largement artificiels, du fait du maintien d’un PRF très inférieur au prix moyen annuel du marché (PMM), ces déficits n’en résultent pas moins d’une augmentation incontrôlée des dépenses de l’État. Par cette procédure, les dépenses budgétaires sont allouées de manière discrétionnaire et dans la plus grande opacité quant à leur ventilation. Un autre pas est franchi en 2007 lorsque le fonds est utilisé pour rembourser une avance de la Banque d’Algérie au Trésor.

Conçus pour remplir des objectifs ponctuels visant un secteur ou une opération particulière, les comptes d’affectation spéciale du Trésor sont en principe limités dans le temps et clôturés une fois l’objectif atteint. Ils ne sont pas adaptés à un dispositif de régulation de l’équilibre budgétaire inscrit dans la durée. Devant permettre d’affecter une part des recettes budgétaires à des dépenses dont la priorité ou l’urgence justifient de déroger exceptionnellement au principe d’universalité du budget, leur création n’en relève pas moins d’un choix politique et doit être débattue publiquement et votée au Parlement.

Marqué dès sa création par une procédure opaque, le FRR l’est aussi dans son fonctionnement : l’affectation annuelle des montants qui lui sont alloués n’est pas soumise ex ante au contrôle du Parlement. Ce n’est que quatre ans après, lors de la discussion de la loi de règlement budgétaire, que certains comptes sont contrôlés. Pas tous, faute de moyens.

En fait, le FRR n’a jamais été contrôlé. Ainsi, une part importante et croissante de l’affectation des dépenses de l’État, que ce soit pour le remboursement de la dette publique ou pour financer les déficits budgétaires, est soustraite au contrôle externe. Elle échappe aussi largement au contrôle interne, dont les procédures sont limitées et inadaptées, les comptes spéciaux du Trésor n’étant pas prévus pour remplir des missions aussi stratégiques que le financement du déficit budgétaire et le remboursement anticipé de la dette publique. En termes humains et matériels, les moyens de contrôle sont dérisoires au vu des montants brassés, qui vont jusqu’à dépasser le total du budget de l’État.

Stériliser des excédents en dinars

Le gouvernement, qui a renoncé à la privatisation et la libéralisation du système financier, se contente de mesures techniques pour le «  moderniser  ». De ce blocage de la réforme a résulté une marginalisation des banques dans le financement du développement, au profit du retour à des programmes d’investissement public.

Le recours au FRR et autres comptes d’affectation spéciale qui ont proliféré dans les années  2000, avec les plans de relance de l’économie (soutien à l’investissement, aux exportations hors hydrocarbures, à la régulation de la production agricole, des transports, ou des énergies renouvelables, etc.) a constitué un moyen détourné de financer ces investissements massifs sur le budget de l’État sans avoir à rendre de compte sur leur affectation. De plus, l’affectation non rémunérée des excédents de ressources d’hydrocarbures au FRR a pour conséquence de rendre impossible tout calcul du rendement de leur utilisation.

Pour restaurer le principe d’universalité du budget et, avec lui, les mécanismes de contrôle interne et externe sur l’affectation des ressources de l’État, il faudrait revenir à un calcul des recettes de la fiscalité pétrolière sur la base d’un prix du baril réaliste. Certains ont préconisé de donner au FRR un statut institutionnel, une personnalité juridique et une autonomie financière, lui permettant de placer les excédents de la fiscalité pétrolière dépassant les besoins de la régulation des fluctuations conjoncturelles du prix du pétrole, dans le double objectif d’investir dans le financement du développement et de réaliser une épargne pour les générations futures. Cependant, le faible développement du système financier limite les possibilités d’investir ces fonds localement, dans des projets menés par des entreprises publiques et privées ou des partenariats public-privé, national et étranger.

Le FRR a également joué un rôle en matière de politique monétaire. En effet, la volatilité des cours du pétrole a des répercussions négatives sur la masse monétaire. Un cours élevé peut induire un excès de liquidité dans l’économie, tandis qu’une baisse du cours peut provoquer une situation de sous-liquidité. De ce point de vue, le FRR servit à stériliser l’excédent en dinars, dont la contrepartie était constituée de réserves de changes détenues par la Banque centrale.

Le système économique édifié en Algérie après l’indépendance était plus proche du «  circuit du Trésor  » ainsi que d’autres arrangements institutionnels de la France d’après-guerre (nationalisations, planification) que du modèle soviétique, auquel il a finalement peu emprunté. Mis en place dans un contexte colonial excluant les «  indigènes  » et leurs institutions (refoulés dans «  l’informel  ») et privé de garde-fous démocratiques (contrôle parlementaire), ce système s’est enraciné dans l’Algérie postcoloniale, dont il a façonné l’économie.

La tentative de le «  mettre à niveau  » (1988-91) pour rattraper les changements institutionnels dans la France contemporaine, s’est heurtée à l’impossible mise en place de son pendant démocratique, échec qui s’est soldé par le démantèlement des constructions de la période socialiste et la réactualisation de la matrice institutionnelle coloniale. Ce régime d’exception économique post-deuxième guerre mondiale, abandonnée par la France dès la fin des années  60, a été relativement efficace après la guerre d’indépendance pour redémarrer l’économie, mais aussi pour parer à court terme aux chocs financiers externes. Il s’avère incompatible avec une politique monétaire «  orthodoxe  » ainsi qu’avec la réforme bancaire que les autorités se sont engagées à mener.